이재훈 / 행정학과 박사과정
원우연구: 『신·재생에너지에 대한 정권별 뉴스 프레임 분석』 이재훈 著 (2017, 행정학과 정책학전공 석사 논문)
본 지면은 원우들의 학위 논문을 통해 중앙대 대학원에서 어떤 연구 성과가 있는지 소개하고, 다양한 학과의 관점을 교류하고자 기획됐다. 이번호에서는 행정학과 이재훈 원우의 논문 『신·재생에너지에 대한 정권별 뉴스 프레임 분석』을 통해 각 정권별 언론사의 이념적 성향에 따른 신·재생에너지 프레이밍과, 이를 바탕으로 오늘날 우리가 고민할 수 있는 지점들을 살펴보고자 한다. <편집자 주>
언론사 성향에 따른 신·재생에너지 틀짓기
이재훈 / 행정학과 박사과정
기후변화로 인한 위기, 화석연료의 고갈, 원자력 에너지의 위험 등에 대한 해소대책으로 청정에너지인 신·재생에너지에 대한 중요성이 부각되고 있다.
지구환경문제에 대처하기 위한 UN 산하의 국제 협의체인 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)에 따르면, 지구온난화로 대변되는 기후변화로 인해 식량 및 물 부족, 해수 상승 등 자연계와 인간계의 위험이 증폭됐으며, 질병이나 생태계 구조의 변화, 무역 전쟁 등 새로운 위험이 예상된다고 한다. 1985년 세계기상기구(WMO)와 국제연합환경계획(UNEP)은 온실가스 중 이산화탄소를 지구온난화의 주요원인으로 선언했다. 산업혁명 이후 발전의 동력원으로 사용됐던 석탄과 석유 등 화석에너지의 연소과정에서 발생되는 이산화탄소가 전체 온실가스 배출량의 57%를 차지한다. 즉, 화석에너지의 사용이 기후변화를 야기한다고 해도 과언이 아니다.
또한, 대표적인 화석연료인 석유는 1970년대의 석유파동과 피크오일(peak oil) 시기 등으로 인한 안정적인 수급에 대한 불안과 고유가의 문제가 존재한다. 원자력 에너지는 1979년 미국 스리마일섬 원자력 발전소(이하 원전)의 노심용융(melt down) 사고, 1986년 체르노빌 원전과 2011년 후쿠시마 원전의 폭발 사고로 인해 원자력의 위험성에 대한 우려가 확산돼 왔다. 최근에는 방사성 폐기물, 사용 후 핵연료 처리 등 심각한 환경오염으로 원전 반대 및 포기 요구가 확대되고 있다.
정책결정과정에서 시민들의 역할과 프레임
신·재생에너지 분야의 선두주자인 독일은 2010년대에 진입하며 에너지 전환을 위한 법적·정책적 기반을 확대했으며, 2022년 말까지 모든 원전을 폐쇄, 2030년까지 신·재생에너지의 비중을 50%까지 증가시키고자 한다. 프랑스는 2015년 원전 의존도 축소와 신·재생에너지 비중 확대를 중심으로 에너지 전환법(Energy Transition Law)을 제정, 2030년까지 신·재생에너지 비중을 32%로 확대할 계획이다. 작년 산업통상자원부와 한국에너지 공단의 조사에 따르면, 미국도 2015년에 온실가스 배출량 감축안인 청정전력계획(CPP)을 발표하고, 2030년까지 신·재생에너지 비중의 목표를 기존 22%에서 28%로 상향 조정했다. 이외에도 영국, 중국, 일본 등에서 신·재생에너지를 중심으로 하는 에너지체제 전환을 시도하고 있다.
지금까지 정책결정자들은 공급에너지의 95.8%를 해외에서 수입하는 우리나라의 에너지 해외 의존도, 자원민족주의 확산으로 인한 에너지 자원의 국유화 경향, 온실가스 의무감축의 시행, 피크오일 등 석유위기 발생 위험, 에너지안보에 대한 국민의 관심, 에너지 수요의 증가 등 복잡한 대내외 여건 속에서 원자력 중심의 에너지정책을 수립해왔다. 에너지정책의 결정과정에 있어 시민들이 미치는 영향은 미미했다. 이러한 결과로 우리나라의 신·재생에너지 총 생산량은 OECD 34개국 중 최하위인 2.4%(2015년 기준)에 불과하다. 독일 32.6%, 영국 25%, 프랑스 18.1%, 미국 7% 등에 비하면 현저히 낮은 수치다. 그러나 최근의 에너지정책 수립과정에서 시민들의 의견이 큰 비중을 차지하게 됐다. 최상위 에너지계획인 ‘국가에너지기본계획’의 초안을 민·관 거버넌스가 직접 작성하거나 공청회를 통해 시민들의 의견을 수렴해 원자력의 비중을 2030년까지 41%, 2035년까지 29%로 하향하고 신·재생에너지 비중은 11%로 상향 설정하는 등의 결과를 낳았다. 이처럼 시민들이 정책행위자로서 중요한 역할을 하게 됐으며, 그 역할은 점차 증가할 것으로 예상된다.
따라서 시민들의 에너지에 대한 프레임 연구의 필요성은 더 증가했다. 프레임의 개념에 대한 정의는 학문분야와 학자, 연구자마다 다양하지만, 간단하게 정의하자면 어떤 이슈나 상황을 바라보는 틀로 주관적인 관점이 반영된 일관적인 사고의 흐름이라 할 수 있다. 사람은 주어진 문제나 상황을 자신의 프레임에 비춰 해석하고, 개개인의 프레임에 따라 정책에 대한 가치와 대안의 선택이 달라진다.
프레임의 형성에는 경제, 문화, 역사, 제도 등 다양한 요소들이 영향을 미치며, 정책과 관련된 개인과 조직 및 집단은 각기 다른 프레임을 형성하게 된다. 복잡한 현대사회에서는 각 개인이 모든 현실을 경험할 수 없어, 뉴스를 통해 현실을 인식하게 된다. 따라서 언론의 뉴스 프레임은 수용자(시청자)들의 해석과 인식, 판단에 커다란 영향을 미친다. 이를 신·재생에너지에 대입해 보면, 신·재생에너지에 대한 뉴스 프레임이 시민들의 해석과 인식, 판단에 중대한 영향을 미친다는 것이다.
에너지체제 전환에 대비하라
필자는 신·재생에너지가 본격적으로 이슈화된 1980년 전두환 정권부터 탄핵소추안이 발의되어 직무가 정지된 박근혜 정권까지 신·재생에너지라는 이슈에 대한 언론사들의 뉴스 프레임을 살펴봤다. 뉴스 프레임이 기자 개인의 성향, 언론사의 제작 관행 등의 내부 요인과 경제, 사회문화, 정치 등 외부 요인의 영향을 받는다는 것은 기존의 선행연구들을 통해 밝혀졌다.
이러한 요인들 중 언론사의 가치와 신념 등 이념적인 성향에 따라 보도의 방향이 다르게 나타난다는 점, 언론은 정치인과 밀접한 관계를 맺으며, 정치인의 권력구조에 따라 뉴스 프레임이 변경됐다는 점에 주목했다. 저자는 언론사의 이념적 성향, 정권에 따라 상이한 뉴스 프레임이 나타날 것이라고 가정하고, 신·재생에너지와 관련된 신문기사를 언어 네트워크 분석(semantic network analysis)을 통해 뉴스 프레임의 유형과 특성을 알아보고자 했다. 언론사를 이념적 성향에 따라 보수언론, 중도언론, 진보언론으로 구분해 뉴스 프레임 유형과 특성을 파악하고, 각 언론사의 뉴스 프레임을 비교했다. 또한 정권에 따라 뉴스 프레임에 변화가 나타나는지 확인했다.
1970년대 이후에는 석유 가격의 상승이 국제적인 문제로 등장했으며, 산유국을 제외한 국가에서는 석유의 수급 안정화가 최우선 과제가 됐다. 언론사들의 보도는 페만사태(페르시아만), 산유국의 감산조치 등의 외부로부터의 충격, 녹색성장, 원전 확대 폐기 등의 국내 정책노선 변화 등의 특정한 사건을 중심으로 빈도가 집중되는 패턴을 보였다. 보도빈도의 증감에는 언론의 이념적 성향이 작용하지 않았으며, 국가 에너지안보의 위기 상황에서는 언론사의 이념적 성향보다는 위기 극복에 중점을 두고 뉴스를 구성한 것으로 나타났다. 석유 가격의 변동에 영향을 받지 않는 안정적인 에너지로서 신·재생에너지의 개발 및 발전의 필요성에 집중했다.
프레임의 사용서는 언론사마다 차이점이 나타났다. 보수·중도언론은 수용자가 신·재생에너지 발전을 긍정적으로 수용할 수 있도록 프레이밍 했다. 더불어 보수언론은 에너지 위기 극복을 위해 에너지 소비의 절약을 강조했으며, 신·재생에너지 발전뿐만 아니라 수용자들로 하여금 원전을 재인식할 수 있도록 원자력 에너지와 관련된 갈등상황을 위주로 원전의 장점을 보도했다. 이는 정부의 에너지 절약 정책, 원전 정책을 옹호하고 있는 것으로 해석된다. 중도언론은 기업들의 신·재생에너지 발전 사업에 대한 정보를 전달하면서 고유가로 인한 에너지 위기 해소 대책으로 신·재생에너지 발전의 중요성을 강조했다. 또한, 효율성보다는 청정, 성장에 관한 내용을 위주로 녹색성장에 관한 뉴스를 구성했다. 반면, 진보언론은 신·재생에너지 발전을 긍정적으로 보도하는 동시에, 기술개발이나 정부정책의 미흡 등으로 신·재생에너지의 미래에너지로서의 가능성에 대해서는 비판적인 관점에서 보도해 수용자들이 객관적으로 인식할 수 있도록 하는 역할을 했다.
정권별로는 각 정권이 추구하는 가치와 수단 등이 뉴스 프레임에 영향을 미쳐 정권에 따라 언론의 프레임 사용에 차이가 나타났다. 산유국의 감산정책, 페만사태, 지구정상회의, 교토의정서 발효, 후쿠시마 원전사고 등의 외부 환경변화에 큰 영향을 받았다. 그러나 1970년대 석유파동 이후 언론사의 이념이나 정권과는 관계없이 신·재생에너지 개발 및 발전의 필요성과 중요성을 강조하는 것이 언론보도의 전체적인 기조였다. 시민들이 정책행위자로 참여한 2013년 제2차 국가에너지기본계획이 원자력 비중감소(41%→22-29%), 신·재생에너지 비중유지(11%→11%)의 권고안을 발표한 것은 신·재생에너지에 대한 뉴스 보도의 영향으로 해석할 수 있다.
신·재생에너지 개발 및 발전에 대한 시민들의 요구는 꾸준히 증가할 것으로 보인다. 또한, 시민들의 정책참여 요구와 정책참여 증가로 향후 우리나라의 에너지 정책은 신·재생에너지를 중심으로 할 가능성이 높다. 따라서 기존의 화석 및 원자력 발전에서 신·재생에너지 발전으로의 에너지체제 전환을 위한 다양한 방안을 준비해야 한다.